การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School Base Management : SBM)
การบริหารจัดการหลักสูตรสถานศึกษา เป็นส่วนหนึ่งที่จะทำให้ระบบบริหารจัดการการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของสถาน ศึกษาประสบความสำเร็จ โดยสถานศึกษาต้องจัดทำสาระของเน้นความหลักสูตรที่สอดคล้องความต้องการของ ท้องถิ่น ชุมชน และผู้เรียน เน้นความหลากหลาย และมุ่งพัฒนาให้ความสมดุลทั้งด้านความรู้ ความคิด ความสามารถ ความดีงาม และความรับผิดชอบต่อสังคม ประกอบกับจัดกระบวนการเรียนรู้ และประเมินผู้เรียนให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 24 และมาตรา 26 กล่าวคือ
มาตรา 24 จัดกระบวนการเรียนรู้ให้สถานศึกษา และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการดังต่อไปนี้
(1) จัดเนื้อหาสาระ และกิจกรรมให้สอดคล้องกับความสนใจและความถนัดของผู้เรียน โดยคำนึงถึงความแตกต่างระหว่างบุคคล
(2) ฝึกทักษะ กระบวนการคิด การจัดการ การเผชิญสถานการณ์ และการประยุกต์ความรู้ มาใช้เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหา
(3) จัดกิจกรรมให้ผู้เรียนได้เรียนรู้จากประสบการณ์จริง ฝึกการปฏิบัติให้ทำได้ คิดเป็น ทำ เป็น รักการอ่านและเกิดการใฝ่รู้อย่างต่อเนื่อง
(4) จัดการเรียนการสอนโดยผสมผสานสาระความรู้ด้านต่าง ๆ อย่างได้สัดส่วนสมดุลกัน
(5) รวมทั้งปลูกฝังคุณธรรม ค่านิยมที่ดีงาม และคุณลักษณะอันพึงประสงค์ไว้ในทุกวิชา ความสะดวก เพื่อให้ผู้เรียนเกิดการเรียนรู้ไปพร้อมกัน จากสื่อการเรียน การสอน และแหล่งวิทยาการประเภทต่าง ๆ
(6) จัดการเรียนรู้ให้เกิดขึ้นได้ทุกเวลา ทุกสถานที่ มีการประสานความร่วมมือกับบิดา มารดา ผู้ปกครอง และบุคคลในชุมชนทุกฝ่ายเพื่อร่วมกันพัฒนาผู้เรียนตามศักยภาพ
มาตรา 26 ให้สถานศึกษาจัดการประเมินผู้เรียน โดยพิจารณาจากพัฒนาการของผู้เรียน
ความประพฤติ การสังเกตพฤติกรรมการเรียน การร่วมกิจกรรม และการทดสอบควบคู่ไปในกระบวนการเรียน การสอน ตามความเหมาะสมของแต่ละระดับและรูปแบบการศึกษาให้สถานศึกษาใช้วิธีการที่หลากหลายในการจัดสรรโอกาสเข้าศึกษาต่อ และให้นำผลการ
ประเมินผู้เรียนตามวรรคหนึ่งมาใช้ประกอบการพิจารณาด้วย…”
นอกจากนี้ สถานศึกษาต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้บุคลากรในสถานศึกษาได้รับการศึกษาและ พัฒนาอย่างต่อเนื่อง มีการระดมทรัพยากรบุคคลในชุมชนให้มีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาและจัดเครือ ข่ายแหล่งการเรียนรู้ในชุมชน ส่งเสริมสนับสนุนให้ผู้สอนและผู้เรียนนำเทคโนโลยีสารสนเทศทางการศึกษามาใช้ เป็นเครื่องมือและแสวงหาความรู้ตามศักยภาพ ตามความเหมาะสม
ดังนั้น การบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School – Base Management : SBM) จึงนับได้ว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาการศึกษาของประเทศ ผู้เขียนจึงได้สรุปสาระสำคัญ และนำเสนอไว้ดังต่อไปนี้
การบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน เป็นรูปแบบของการบริหารที่ให้ความสำคัญที่โรงเรียนเป็นศูนย์กลางของการ บริหารจัดการ ยึดโรงเรียนเป็นฐานในการคิดและบริหารจัดการ โดยมีการกระจายอำนาจการบริหารจัดการศึกษาไปสู่โรงเรียนโดยตรง ให้โรงเรียนดูแลรับผิดชอบ ตัดสินใจบริหารงานและดำเนินการได้ด้วยโรงเรียนเอง ดังนั้น จุดเริ่มต้นของการบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้น จึงเริ่มที่หลักการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษาโดยตรง ให้สถานศึกษาที่มีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบในการบริหารจัดการโรงเรียนแบบ เบ็ดเสร็จในตัวเอง จึงทำให้มีอิสระ มีความคล่องตัวในการตัดสินใจ สั่งการเกี่ยวกับการบริหารจัดการโรงเรียนในทุกด้าน ได้แก่ ด้านวิชาการ ด้านงบประมาณ ด้านบริหารงานบุคคล ด้านบริหารงานทั่วไป สิ่งสำคัญที่เด่นชัดอีกประการหนึ่งของการบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน คือ “การมีส่วนร่วม” ซึ่งเป็นการมีส่วนร่วมจากทุก ๆ ฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับโรงเรียน ทั้งในรูปของคณะกรรมการ หน่วยงาน องค์กร บุคคล ทั้งภาครัฐและเอกชน ของชุมชนที่โรงเรียนตั้งอยู่ การมีคณะกรรมการโรงเรียน เป็นสิ่งหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าโรงเรียนได้นำแนวคิดเรื่องการมีส่วนร่วมเข้า มาดำเนินการ ซึ่งมีผู้แทนมาจากส่วนต่าง ๆ ของสังคม ประกอบด้วย ผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนศิษย์เก่า ผู้ทรงคุณวุฒิ และผู้บริหารสถานศึกษา
นอกจากหลักการกระจายอำนาจ หลักการมีส่วนร่วม และหลักการบริหารด้วยตนเอง จึงกล่าวไว้แล้วนั้นยังมีเรื่อง “ภาวะผู้นำ” โดยทั้งผู้บริหารโรงเรียนและผู้นำระดับต่าง ๆ ของชุมชนที่โรงเรียนตั้งอยู่ จะต้องพัฒนาคุณภาพของตนเองให้มี “ภาวะผู้นำแบบเกื้อหนุน” มีทักษะด้านวิสัยทัศน์ ด้านการตัดสินใจ ด้านความสัมพันธ์ชุมชน และด้านการประเมิน ตรวจสอบและรายงาน
จากการที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารจัดการ เกี่ยวกับการศึกษาในรูปแบบต่าง ๆ มาสู่การบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้น ก็เพื่อให้มีความคล่องตัวในการดำเนินงานมากขึ้น เพื่อให้บริหารจัดการได้สอดคล้องตามสภาพปัญหาความต้องการของชุมชนท้องถิ่น ตอบสนองต่อความสามารถ ความสนใจแความถนัดของผู้เรียนตามศักยภาพ นอกจากนี้ ยังเป็นการทำให้สามารถแก้ปัญหาต่าง ๆ ในโรงเรียน ชุมชนได้อย่างรวดเร็ว และที่สำคัญคือทุกส่วนของสังคมได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา ในลักษณะของการมีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders)
รูปแบบในการดำเนินการของการบริหารจัดการ โดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน มีหลายรูปแบบ ดังต่อไปนี้
รูปแบบการบริหารโรงเรียนที่ชุมชนมีบทบาทหลัก (Community Control SBM) นั้น จะเป็นแบบที่เพิ่มความรับผิดชอบในการจัดการศึกษาให้แก่ชุมชนและผู้ปกครอง โดยมุ่งเน้นเพื่อให้ผู้รับบริการการศึกษามีความพึงพอใจในการศึกษาที่จัดให้ มากที่สุด คณะกรรมการโรงเรียนจึงมีสัดส่วนจำนวนตัวแทนผู้ปกครองและชุมชนมากที่สุด เช่น คณะกรรมการสภาบริหารโรงเรียน (Board of trustees) ในประเทศนิวซีแลนด์ ประกอบด้วย ผู้แทน ผู้ปกครอง 5 คน ผู้แทนครู 1 คน ผู้บริหารโรงเรียน และตัวแทนนักเรียน 1 คน (เฉพาะโรงเรียนระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย) และใน Chicago สหรัฐอเมริกา คณะกรรมการประกอบด้วย ตัวแทนครู ตัวแทนผู้ปกครอง 6 คน ตัวแทนชุมชน 2 คน ผู้แทนครู 2 คน ผู้บริหารโรงเรียนและนักเรียน (เฉพาะระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย) ประธานคณะกรรมการมาจากกลุ่มผู้แทนชุมชนหรือผู้ปกครอง บทบาทของคณะกรรมการโรงเรียน ก็คือ การทำหน้าที่คณะกรรมการบริหารโรงเรียน
รูปแบบที่ผู้บริหารโรงเรียนเป็นหลัก (Administrative Control SBM) นั้น คณะกรรมการโรงเรียนที่ตั้งขึ้นจะมีบทบาทเป็นคณะกรรมการที่ปรึกษาของผู้ บริหารโรงเรียน ผู้บริหารโรงเรียนเป็นประธานคณะกรรมการโดยตำแหน่ง คณะกรรมการจะประกอบด้วย ตัวแทนครู ตัวแทนผู้ปกครอง ตัวแทนชุมชน ตัวแทนนักเรียน (ชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย) คณะกรรมการมีบทบาทในการให้ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการบริหาร แต่อำนาจการตัดสินใจในขั้นสุดท้ายจะยังคงอยู่ที่ผู้บริหารโรงเรียน เช่น Edmonton ประเทศ Canada และรัฐ Texas สหรัฐอเมริกา สิงคโปร์และโรงเรียนส่วนใหญ่ในประเทศไทย
รูปแบบที่มีครูเป็นหลัก (Professional Control SBM) นั้น เชื่อว่าครูเป็นผู้ใกล้ชิดนักเรียนมากที่สุด และเป็นผู้ปฏิบัติการสอนโดยตรง จึงย่อมจะรับรู้ปัญหาต่าง ๆ ไว้ดีกว่าตัวแทนคณะครูจึงมีสัดส่วนมากที่สุดในคณะกรรมการโรงเรียน ซึ่งประกอบด้วย ผู้บริหารโรงเรียนเป็นประธาน ผู้แทนครู จากสหภาพครู 1 คน ผู้แทนครูเลือกโดยกลุ่มผู้บริหารในโรงเรียนเรียนระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย) และใน ี่สุด เช่น คณะกรรมการสภาบริหารโรงเรียน (ให้สามารถแก้ปัญหาต่าง ๆ ในโรงเรียน ชุมชนไ 2 คน ผู้แทนครูซึ่งกลุ่มครูเลือกกันเอง 2 คน ตัวแทนผู้ปกครอง 1 – 2 คน และสมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิ 1 คน บทบาทของคณะกรรมการนี้จะเป็นทั้งกรรมการที่ปรึกษาและกรรมการที่ปรึกษาและ กรรมการบริหารไปด้วยในตัว เช่น โรงเรียนในเขต Columbus รัฐ Ohio สหรัฐอเมริกา
รูปแบบที่ครูและชุมชนมีบทบาทหลัก (Professional / Community Control SBM) ถือว่า ทั้งครูและผู้ปกครองต่างมีบทบาทและความสำคัญในการจัดการศึกษาให้แก่เด็ก มากกว่ากลุ่มอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับโรงเรียน สัดส่วนของผู้แทนครู ผู้ปกครอง / ชุมชน จะมีเท่า ๆ กันในคณะกรรมการโรงเรียน เช่น เมือง Salt Lake City รัฐ Utah สหรัฐอเมริกาและประเทศ Spain คณะกรรมการโรงเรียนทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการบริหารโรงเรียน
รูปแบบโรงเรียนในกำกับของรัฐ จะมีลักษณะเป็นโรงเรียนที่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐและมีฐานะเป็นหรือเสมือน เป็นองค์กรนิติบุคคล โรงเรียนดำเนินการของตนเองได้แบบอิสระ (Deregulation) จากกฎระเบียบที่ใช้บังคับกับโรงเรียนทั่วไป โรงเรียนสามารถออกกฎระเบียบของตนเองได้ โดยเฉพาะมีความเป็นอิสระในเรื่องการจัดการด้านวิชาการ การเงินและบุคคล แต่โรงเรียนจะต้องรับผิดชอบต่อผลการดำเนินงานตามพันธะสัญญา (Charter) หรือตามข้อตกลงที่ได้ทำไว้กับหน่วยงานที่มีอำนาจอนุมัติให้เป็นโรงเรียนใน กำกับดูแลของรัฐ ไม่เป็นส่วนราชการหรือเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่จะได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณจากรัฐ อาจเป็นโรงเรียนที่ตั้งขึ้นใหม่หรือเป็นโรงเรียนรัฐบาลหรือเป็นโรงเรียนของ เอกชนที่มีอยู่เดิม แล้วปรับให้เป็นโรงเรียนที่ตั้งขึ้นใหม่เป็นรัฐวิสาหกิจ แต่จะได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณจากรัฐ อาจเป็นโรงเรียนที่ตั้งขึ้นใหม่หรือเป็นโรงเรียนหรือเป็นโรงเรียนของเอกชน ที่มีอยู่เดิมแล้วปรับให้เป็นโรงเรียนในกำกับของรัฐก็ได้ ผู้ที่เสนอขอจัดอาจเป็นบุคคล กลุ่มบุคคล องค์กรของรัฐ หรือเอกชน เช่น ครู ผู้ปกครอง องค์การบริหารส่วนตำบล มูลนิธิ สมาคม บริษัท ก็ได้ จัดระบบภายในโรงเรียนของตนเองได้อย่างอิสระ แต่ต้องรับผิดชอบต่อผลงานตามเงื่อนไขข้อตกลง คณะกรรมการโรงเรียนมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย จัดทำแผนปฏิบัติ จัดสรรงบประมาณ ควบคุมและกำกับการบริหารงาน การจ้างและเลิกจ้างผู้บริหารโรงเรียน ส่วนผู้บริหารโรงเรียนมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารโรงเรียนตามที่ได้รับมอบ หมายจากคณะกรรมการโรงเรียน ดูแลการจ้างและเลิกจ้าง การบังคับบัญชาครูและบุคลากรอื่น ๆ ในโรงเรียน
รูปแบบที่เป็นการบริหารโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้กำหนดขึ้นเพื่อให้ตอบสนองรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ที่ได้เปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดหรือมีส่วนร่วมในการจัดการ ศึกษาเองได้ทุกระดับและทุกประเทศ ในการจัดการศึกษาจะกระจายอำนาจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษา โดยตรง (ไม่ต้องผ่านเขตพื้นที่การศึกษา) ในระดับกระทรวงจะมีหน้าที่และบทบาทสำคัญอยู่ที่การกำหนดนโยบายระดับชาติ กำหนดมาตรฐาน และสนับสนุนงบประมาณส่วนกลาง แต่งบประมาณส่วนใหญ่สำหรับการดำเนินงานทางการศึกษานั้น จะได้มาจากองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ เอง การกำหนดคณะกรรมการโรงเรียนก็จะเป็นอำนาจโดยตรงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น ๆ แต่โดยทั่วไปแล้ว ควรจะประกอบด้วย ตัวแทนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นครึ่งหนึ่ง อีกครึ่งหนึ่งมากจากตัวแทนผู้ปกครองและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีผู้บริหารโรงเรียนเป็นกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการโรงเรียนจะมีบทบาท สำคัญในการคัดเลือกผู้บริหาร มีอำนาจในการจ้างหรือเลิกจ้างผู้บริหารโรงเรียน ส่วนผู้บริหารโรงเรียนจะมีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการบริหารโรงเรียน การจ้างและการเลิกจ้าง การบังคับบัญชาครูและบุคลากรในโรงเรียน
รูปแบบการประกอบการของเอกชน เนื่องจากหลายฝ่ายเห็นว่าเอกชนจะมีความสามารถในการจัดการศึกษาได้อย่างมี ประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในประเทศที่เน้นรูปแบบเศรษฐกิจเสรีนั้น การส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาบทบาทสำคัญในการจัดการศึกษา ไม่ใช่เรื่องของการแบ่งเบาภาระของรัฐ แต่เป็นหลักการสำคัญของระบบการดำเนินงานแบบเสรีที่มีการตอบสนองความต้องการ ของชุมชนที่มีประสิทธิภาพสูง เป็นการศึกษาทางเลือกที่ผู้ประสงค์จะใช้บริการจะได้รับการประกันคุณภาพ ดังนั้น ผู้เรียนที่จบการศึกษาจากโรงเรียนเอกชนที่มีคุณภาพและมีชื่อเสียง จะมีความรู้ ความสามารถ และเป็นที่ต้องการของสังคม
จะเห็นได้ว่า รูปแบบในการดำเนินงานของการบริหารจัดการโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้น มีหลายรูปแบบ ดังนั้น โรงเรียนจึงต้องพิจารณาเลือก และตัดสินใจว่าจะใช้รูปแบบใดที่เหมาะสมกับสภาพของโรงเรียน อย่างไรก็ตามในการดำเนินการบริหารการจัดการ โดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไม่ว่าจะรูปแบบใดก็ตาม ยังมีเงื่อนไขและปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อความสำเร็จ ซึ่งโรงเรียนควรได้พิจารณา ดังนี้
เงื่อนไขของความสำเร็จ
มีการกำหนดหน้าที่ ขอบข่าย บทบาท และคู่มือแนวทางการดำเนินงานและรวมกัน พัฒนาการศึกษา มีการปรึกษาระหว่างผู้ทรงคุณวุฒิและหน่วยปฏิบัติ
พัฒนาผู้บริหารสถานศึกษา บุคลากรทางการศึกษาและคณะกรรมการสถานศึกษาอย่าง เป็นระบบและต่อเนื่อง เพื่อเผยแพร่ความรู้ ความเข้าใจ ปรับบทบาทและกระบวนการทำงานแบบกระจายอำนาจของทุกฝ่าย กระจายอำนาจให้ชุมชนมีส่วนร่วมการจัดการศึกษา โดยใช้การสร้างรากฐานทาง
ประชาธิปไตยร่วมกันตัดสินใจ สร้างระบบฐานข้อมูลในเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาที่มีประสิทธิภาพ เพื่อ ประโยชน์ในการวางแผนและการบริหารจัดการที่เหมาะสม
ปัจจัยที่เอื้อต่อการนำรูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไปใช้
กระจายอำนาจไปยังคณะกรรมการสถานศึกษาอย่างแท้จริง
ได้รับการยอมรับจากผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย ทั้งหน่วยงานส่วนกลาง บุคลากรในโรงเรียน ผู้ปกครอง และชุมชน มีการประชาสัมพันธ์ที่ดี ระบบการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพบุคลากรในสำนักงานเขตการศึกษาและในโรงเรียนต้องได้รับการอบรมเกี่ยวกับการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานผู้บริหารมีความรู้ ความสามารถและมีภาวะผู้นำผู้บริหาร บุคลากรในโรงเรียน รู้บทบาทหน้าที่ของตน
จากที่กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่า การกระจายอำนาจการบริหารไปยังสถานศึกษา ทำให้สถานศึกษามีอิสระและมีความคล่องตัวในการบริหารตนเองมากขึ้น แต่ทั้งนี้ สถานศึกษาต้องรู้จักปรับเปลี่ยนและทำหน้าที่ตามบทบาทใหม่ได้ มีหน่วยตรวจสอบคุณภาพการศึกษาและการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐาน ซึ่งส่งเสริมให้ประชาชนมีความเชื่อมั่นในสถานศึกษา มีความเต็มใจที่จะสนับสนุนในเรื่องการเงิน และเข้าร่วมกิจกรรมของสถานศึกษา จะช่วยส่งเสริมให้การกระจายอำนาจได้ผลในเชิงบวกต่อคุณภาพและผลสัมฤทธิ์ทาง การเรียน การสอน
ความเป็นมา
การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School - Based Management : SBM) เป็นแนวคิดใน การบริหารโรงเรียนที่ริเริ่มในประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งได้รับอิทธิพลจากกระแสการบริหารแนวใหม่ในทางธุรกิจที่เน้นความพึงพอใจ ของผู้รับบริการ และผลักดันให้มีการกระจายอำนาจไปสู่หน่วยปฏิบัติให้มากที่สุด ในทางการศึกษาได้มีกระแสการปฏิรูปการศึกษา โดยเน้นการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาไปยังสถานศึกษา และให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา
สำหรับในประเทศไทย ถือว่าการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน เป็นกลยุทธ์ที่สำคัญที่จะสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าจองมีความมุ่งมั่น ผูกพัน และความรับผิดชอบในอำนาจหน้าที่การจัดการศึกษาของสถานศึกษา ของผู้ที่เกี่ยวข้องทุกคน ซึ่งจะต้องมีการปฏิรูประบบการบริหาร และการจัดการ อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากปัจจัยต่าง ๆ
เมื่อประเทศไทยมีนโยบายปฏิรูปการศึกษา โดยได้กำหนดสาระเกี่ยวกับการศึกษาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 การดำเนินการให้เกิดผลตามเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษาเริ่มเป็นรูปธรรมมากขึ้น เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 โดยยึดหลักการกระจายอำนาจ และการใช้ประชาชนและสังคมมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา เพื่อมุ่งให้การจัดการศึกษามีคุณภาพ สนองตอบต่อความต้องการของผู้เรียน ผู้ปกครอง และชุมชนมากที่สุด แนวทางดังกล่าวเป็น หลักการสำคัญของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (SBM)
หลักการสำคัญของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (SBM) ได้แก่ หลักการกระจายอำนาจไปยังสถานศึกษา หลักการมีส่วนร่วม หลักการคืนอำนาจการจัดการศึกษาให้ประชาชน หลักการบริหาร ตนเองและหลักการตรวจสอบและถ่วงดุล
หลักการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ มาตรา 39 กำหนดให้กระทรวงกระจายอำนาจไปยังสถานศึกษาโดยตรง 4 ด้าน ได้แก่ ด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคลและการบริหารทั่วไป หลักการมีส่วนร่วมได้กำหนดให้การบริหารสถานศึกษายึดหลักการให้สังคมและชุมชน มีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา โดยบริหารในรูปคณะบุคคล เรียกว่าคณะกรรมการสถานศึกษา ตามมาตรา 40 มีตัวแทน 6 กลุ่ม ได้แก่ ผู้แทน ผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทน องค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนศิษย์เก่าของสถานศึกษาและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมี ผู้บริหารสถานศึกษาเป็นกรรมการและเลขานุการ มีบทบาทหน้าที่กำหนดนโยบายและจัดทำแผนพัฒนาคุณภาพสถานศึกษา ให้คำปรึกษา แนะนำ และสนับสนุนการดำเนินงานของสถานศึกษา ประสานความร่วมมือกับหน่วยงานอื่น รายงานผลการจัดการศึกษาตามระบบการประกันคุณภาพการศึกษา และมีอำนาจหน้าที่อื่น ที่ได้รับการกระจายอำนาจจากส่วนกลางใน 4 ด้าน คือ ด้านวิชาการ ด้านงบประมาณ ด้านการบริหารงานบุคคล และด้านการบริหารงานทั่วไป
ความสำเร็จของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (SBM) นอกจากจะยึดหลักการของ SBM และแนวทางตาม พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติแล้ว เงื่อนไขความสำเร็จที่สำคัญประการหนึ่ง คือ กฎ ระเบียบที่จะนำสู่การปฏิบัติ จะต้องมีความชัดเจนนำไปปฏิบัติได้และจะต้องสร้างความเข้าใจให้กับผู้ที่มี ส่วนเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะคณะกรรมการบริหารการศึกษาต้องเข้าใจบทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบ ของตนเอง เพื่อให้การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานมีประสิทธิภาพสูงสุด นำไปสู่การพัฒนาคุณภาพของผู้เรียนที่เป็นเป้าหมายสำคัญของการปฏิรูปการศึกษา
แนวความคิดพื้นฐาน
แนวคิดเรื่องการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้นได้รับอิทธิพลมาจากกระแส การเปลี่ยนแปลงของโลกธุรกิจอุตสาหกรรมที่ประสบความสำเร็จจาก หลักการ วิธีการ และกลยุทธ์ในการทำให้องค์การมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล ผลการปฏิบัติงานมีคุณภาพ สร้างกำไรและสร้างความพึงพอใจแก่ลูกค้าและผู้เกี่ยวข้องยิ่งขึ้น ความสำเร็จดังกล่าวนี้ทำให้ประชาชนและผู้เกี่ยวข้องเห็นว่า การพัฒนาคุณภาพการศึกษาให้ดีขึ้นนั้น ต้องปรับกระบวนการและวิธีการที่เคยเน้นแต่เรื่องการเรียนการสอน ปรับไปสู่การบริหารโดยการกระจายอำนาจไปยังโรงเรียนที่เป็นหน่วยปฏิบัติและ ให้มีส่วนเกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษาอย่างแท้จริง
ความหมาย
คำว่า School-Base-Management หรือ SBM เกิดขึ้นในประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงศตวรรษที่ 1980 ในภาษาไทยยังไม่มีการบัญญัติ ศัพท์ที่แน่นอน ส่วนมากนิยมทับศัพท์ว่า School-Base-Management หรือเรียกย่อๆ ว่า SBM ส่วนคำว่าการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน นั้นเป็นคำที่ เสริมศักดิ์ วิสาลาภรณ์ และคณะ กำหนดขึ้นแทนคำว่า School-Base-Management ในการวิจัยเรื่อง การกระจายอำนาจจัดการศึกษา พ.ศ.2541 (เสริมศักดิ์ วิสาลาภรณ์และคณะ,2541) มีนักวิชาการหลายท่าน ได้ให้ความหมายของคำว่า การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน ไว้แตกต่างกัน เช่น
อุทัย บุญประเสริฐ (2542:2) กล่าวว่า การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน หมายถึงกลยุทธ์ในการปรับปรุงการศึกษา โดยเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจจากส่วนกลางไปยังแต่ละโรงเรียน โดยให้คณะกรรมการโรงเรียน (School Council หรือ School Board) ได้มีอำนาจในการบริหารจัดการศึกษาในโรงเรียน มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ บุคลากร และวิชาการ โดย ให้เป็นไปตามความต้องการของนักเรียน ผู้ปกครองและชุมชน วิระวัฒน์ อุทัยรัตน์ (2544:1) ให้ความหมายการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน หมายถึง การบริหารโรงเรียนตามความต้องการและจำเป็นของสถานศึกษา โดยมีคณะกรรมการสถานศึกษา ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ร่วมคิด(Plan)ร่วมตัดสินใจ (Decision-Making) ร่วมทำ (Implementation) และร่วมประเมิน (Evaluation) โดยมุ่งหวังเพื่อเพิ่มประสิทธิผลและประสิทธิภาของ สถานศึกษา
จากความหมายดังกล่าว สรุปได้ว่า การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน หมายถึง การบริหารจัดการศึกษาของสถานศึกษาตามความต้องการ จำเป็นของโรงเรียนและท้องถิ่นโดยการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย (Strkeholders) ได้แก่ คณะกรรมการสถานศึกษา ประกอบด้วย ผู้บริหารสถานศึกษา ครู ผู้ปกครอง สมาชิกในชุมชน นักเรียน และองค์กรอื่น ๆ มารวมพลังกันในการตัดสินใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรและดำเนินการ พัฒนากิจกรรม / งานของสถานศึกษาในระยะสั้น และระยะยาวอย่างมีประสิทธิภาพ
หลักการ
หลักการสำคัญในการบริหารแบบ (School-Based Management ) โดยทั่วไป ได้แก่
1. หลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งเป็นการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาจากกระทรวงและส่วนกลางไปยังสถานศึกษา ให้มากที่สุด โดยมีความเชื่อว่าโรงเรียนเป็นหน่วยสำคัญในการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการศึกษา เด็ก
2. หลักการมีส่วนร่วม (Participation or Collaboration or Involvement) เปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีส่วนร่วมในการบริหาร ตัดสินใจ และร่วมจัดการศึกษา ทั้งครู ผู้ปกครองตัวแทนศิษย์เก่า และตัวแทนนักเรียน การที่บุคคลมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา จะเกิดความรู้สึกเป็นเจ้าของและจะรับผิดชอบในการจัดการศึกษามากขึ้น
3. หลักการคืนอำนาจจัดการศึกษาให้ประชาชน (Return Power to People) ในอดีตการจัดการศึกษาจะทำหลากหลายทั้งวัดและองค์กรในท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนิน การ ต่อมามีการร่วมการจัดการศึกษาไปให้กระทรวงศึกษาธิการ เพื่อให้เกิดเอกภาพและมาตรฐานทางการศึกษา แต่เมื่อประชากรเพิ่มขึ้น ความเจริญต่าง ๆ ก้าวไปอย่างรวดเร็ว การจัดการศึกษาโดยส่วนกลางเริ่มมีข้อจำกัด เกิดความล่าช้าและไม่สนองความต้องการของผู้เรียนและชุมชนอย่างแท้จริง จึงต้องมีการคืนอำนาจให้ท้องถิ่นและประชาชนได้จัดการศึกษาเองอีกครั้ง
4. หลักการบริหารตนเอง (Self-managing) ในระบบการศึกษาทั่วไป มักจะกำหนดให้โรงเรียนเป็นหน่วยปฏิบัติตามนโยบายของส่วนกลาง โรงเรียนไม่มีอำนาจอย่างแท้จริง สำหรับการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้น ไม่ได้ปฏิเสธเรื่องการทำงานให้บรรลุเป้าหมาย และนโยบายของส่วนรวม แต่มีความเชื่อว่าวิธีการทำงานให้บรรลุเป้าหมายนั้นทำได้หลายวิธี การที่ส่วนกลางทำหน้าที่เพียงกำหนดนโยบายและเป้าหมายแล้วปล่อยให้ โรงเรียนมีระบบการบริหารด้วยตนเอง โดยให้โรงเรียนมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการดำเนินงาน ซึ่งอาจดำเนินการได้หลากหลายด้วยวิธีการที่แตกต่างกัน แล้วแต่ความพร้อมและสถานการณ์ของโรงเรียน ผลที่ได้น่าจะมีประสิทธิภาพสูงกว่าเดิม ที่ทุกอย่างกำหนดมาจากส่วนกลาง ไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อม
5. หลักการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) ส่วนกลางมีหน้าที่กำหนดนโยบายและควบคุมมาตรฐาน มีองค์กรอิสระทำหน้าที่ตรวจสอบคุณภาพการบริหารและการจัดการศึกษาเพื่อให้มี คุณภาพและมาตรฐานเป็นไปตามกำหนดและมาตรฐานเป็นไปตามกำหนด และเป็นไปตามนโยบายของชาติ
จากหลักการดังกล่าวทำให้เกิดความเชื่อมั่นว่าการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็น ฐาน จะเป็นการบริหารงานที่ทำให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากกว่ารูปแบบการ จัดการศึกษาที่ผ่านมา
รูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน
จากการศึกษาพบว่า มีรูปแบบที่สำคัญอย่างน้อย 4 รูปแบบ ได้แก่
1. รูปแบบที่มีผู้บริหารโรงเรียนเป็นหลัก (Administration Control SBM) ผู้บริหารเป็นประธานคณะกรรมการ ส่วนกรรมการอื่น ๆ ได้จากการเลือกตั้งหรือคัดเลือกจากกลุ่มผู้ปกครอง ครู และชุมชน คณะกรรมการมีบทบาทให้คำปรึกษา แต่อำนาจการตัดสินใจยังคงอยู่ที่ผู้บริหารโรงเรียน
2. รูปแบบที่มีครูเป็นหลัก (Professional Control SBM) เกิดจากแนวคิดที่ว่า ครูเป็นผู้ใกล้ชิดนักเรียนมากที่สุด ย่อมรู้ปัญหาได้ดีกว่าและสามารถแก้ปัญหาได้ตรงจุด ตัวแทนคณะครูจะมีสัดส่วนมาก ที่สุดในคณะกรรมการโรงเรียน ผู้บริหารยังเป็นประธานคณะกรรมการโรงเรียน บทบาทของคณะกรรมการโรงเรียนเป็นคณะกรรมการบริหาร
3. รูปแบบที่ชุมชนมีบทบาทหลัก (Community Control SBM) แนวคิดสำคัญ คือ การจัดการศึกษาควรตอบสนองความต้องการและค่านิยมของผู้ปกครองและชุมชนมากที่ สุด ตัวแทนของผู้ปกครอง และชุมชนจึงมีสัดส่วนในคณะกรรมการโรงเรียนมากที่สุด ตัวแทนผู้ปกครองและชุมชนเป็นประธานคณะกรรมการ โดยมีผู้บริหารโรงเรียนเป็นกรรมการและเลขานุการ บทบาท หน้าที่ของคณะกรรมการ โรงเรียนเป็นคณะกรรมการบริหาร
4. รูปแบบที่ครูและชุมชนมีบทบาทหลัก (Professional Community Control SBM) แนวคิดเรื่องนี้เชื่อว่า ทั้งครูและผู้ปกครองต่างมีความสำคัญในการจัดการศึกษาให้แก่เด็ก เนื่องจากทั้ง 2 กลุ่มต่างอยู่ใกล้ชิดนักเรียนมากที่สุด รับรู้ปัญหาและความต้องการได้ดีที่สุด สัดส่วนของครูและผู้ปกครอง (ชุมชน) ในคณะกรรมการโรงเรียนจะมีเท่า ๆ กันแต่มากกว่าตัวแทนกลุ่มอื่น ๆ ผู้บริหารโรงเรียนเป็นประธาน บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการโรงเรียนเป็นคณะกรรมการบริหาร
สำหรับประเทศไทย ได้ยึดเอารูปแบบที่ 3 คือ รูปแบบชุมชนมีบทบาทหลัก ซึ่งเป็นผลจากพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ
ปัจจัยที่เอื้อและปัจจัยที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการนำรูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไปใช้
1. กระจายอำนาจหน้าที่การบริหารจากหน่วยงานบริหารส่วนกลางไปยังคณะกรรมการโรงเรียนอย่างแท้จริง
2. ได้รับการยอมรับจากผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย ทั้งหน่วยงานส่วนกลาง บุคลากรในโรงเรียน ผู้ปกครองและชุมชน
3. มีการประชาสัมพันธ์ที่ดี มีระบบการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพเพื่อให้ทุกฝ่ายได้รับรู้ข้อมูล สารสนเทศตรงกัน
4. บุคลากรในสำนักงานเขตการศึกษาและในโรงเรียนจะต้องได้รับการอบรม หรือให้ความรู้เกี่ยวกับการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน